Justis- og Beredskapsdepartementet har sendt beredskapshjemmelutvalgets utredning NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer på høring. Beredskapshjemmelutvalget ble oppnevnt for å vurdere om det også utenfor de tilfeller som reguleres av beredskapsloven, bør innføres en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse som gir regjeringen hjemmel for midlertidig å supplere, og om nødvendig gjøre unntak fra, gjeldende lovgivning.
Norsk forening for allmennmedisin (NFA) mener at helsevesenets velutviklede sektorlovgivning og tradisjon for planlegging og trening i håndtering av kriser, gjør at en krisefullmaktslov bare sjelden vil komme til anvendelse i helsevesenet i fredstid. Det at det allerede i dag finnes en egen helseberedskapslov som under gitte kriseforhold kan komme til anvendelse, er et konkret eksempel på at sektorlovverket er velutviklet innen helse. Det er langt viktigere å fortsatt sikre et robust helsevesen som også er forberedt på å takle store ulykke og kriser i fredstid, gjennom velutviklet lovverk og ikke minst øvelse og trening. NOUens forslag er langt viktigere for tilgrensende sektorer enn for helsevesenet selv. NFA mener det er viktig å ta utgangspunkt i de strukturene som fungerer i fredstid om en skal klare å håndtere det ekstraordinære på en rask og effektiv måte. Siden en ikke vet hvor neste katastrofe vil inntreffe, er det viktig at en i et langstrakt land som Norge sørger for å ha et helsevesen som er velfungerende i sentrale så vel som perifere områder. I rapporten til 22.-julikommisjonen var helsevesenet den sektoren som kom best ut. Dette skyldes ikke minst at kriseberedskapen i Hole kommune og ved lokalsykehuset Ringerike sykehus besto testen da katastrofen rammet Norge på Utøya.
Bakgrunn
Beredskapsloven åpner for at regjeringen ved krig, krigsfare eller når rikets selvstendighet er i fare, kan gi bestemmelser av lovgivningsmessig karakter. Også i fredstid kan det oppstå ekstraordinære situasjoner hvor det er behov for å handle raskt. I kapittel 1 i NOU 2019:13 nevnes konkret den høye tilstrømningen av asylsøkere over grensen i Storskog i Finnmark høsten 2015 som et eksempel på at det også i fredstid kan oppstå ekstraordinære situasjoner hvor det er behov for å handle raskt, og hvor dagens lovgivning ikke gir tilstrekkelig fleksibilitet.
Det kan også dreie seg om naturkatastrofer, store ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur.
Utvalget ble oppnevnt i februar 2018, og fikk i mandat å vurdere om det også utenfor de situasjoner som omfattes av beredskapsloven bør innføres en lovbestemmelse som gir regjeringen hjemmel for midlertidig å supplere, og om nødvendig gjøre unntak fra, gjeldende lovgivning. Utvalget ble videre bedt om å vurdere om det bør innføres en hjemmel for midlertidig å suspendere eller modifisere enkeltpersoners rettigheter, i situasjoner hvor ressursmangel og lignende gjør det umulig eller svært vanskelig å oppfylle rettighetene, eller hvor det er behov for å kunne omprioritere ressurser spesielt raskt. Utvalget har ikke hatt medisinskfaglig ekspertise, men har fått innspill fra helsevesenet underveis i arbeidet.
Utvalget har foretatt en bred og grundig vurdering av fordelene og ulempene ved å innføre en generell fullmakthjemmel. NFA har vurdert beredskapshjemmelutvalgets innstilling først og fremst sett fra helsevesenets ståsted.
Gjeldende sektorlovgivning bør ta høyde for ekstraordinære situasjoner
Utvalget har vurdert det slik at sektorlovgivningen, så langt det er praktisk mulig, på forhånd bør ta høyde for behov og utfordringer som kan oppstå ved ekstraordinære kriser. Utvalget har i NOUen beskrevet handlingsrommet som ligger i det de omtaler som ”det ordinære regelverket i normaltidssituasjoner” med tillegg av ordinær beredskapslovgivning, slik som f.eks helseberedskapsloven. Utvalget har videre vurdert det slik at der hvor sektorlover ikke på forhånd hjemler de beslutninger og tiltak som er nødvendige for å redusere kriseomfanget i en ekstraordinær situasjon, vil regjeringen måtte fremlegge en lovproposisjon for Stortinget. Dersom tidstapet ved en slik fremleggelse gjør at krisen ikke kan håndteres effektivt og forsvarlig, vil regjeringen enten måtte gripe til ulovfestet og uklar nødrett i en periode eller være midlertidig ute av stand til å iverksette nødvendige tiltak for å avhjelpe krisen. Dette vil typisk kunne skje der den ekstraordinære krisen er av en overraskende og sammensatt karakter, og der konsekvensene av manglende tiltak kan være svært alvorlige.
Foreslår krisefullmaktslov, men bare på strenge vilkår
Utvalget har på denne bakgrunn foreslått en sektorovergripende fullmakts- og suspensjonshjemmel i en egen krisefullmaktslov. Utvalgets forslag til en krisefullmaktslov er ikke ment å definere innholdet i nødretten (men som de mener bør ses på i en egen gjennomgang), men snarere tydeliggjøre når og på hvilke vilkår man kan ty til krisefullmakten der nødrett vil være det aktuelle alternativet. Hensikten er å tydeliggjøre når og på hvilke vilkår regjeringen kan fravike lovgivningen i ekstraordinære krisesituasjoner, og forslaget innebærer dermed en konkretisering av den ulovfestede nødrett. Utvalget ser at det både er fordeler og ulemper med en slik krisefullmaktslov. For å legge til rette for en demokratisk og offentlig debatt om temaet, synliggjør utvalget disse fordelene og ulempene i den foreliggende NOU-en ved å trekke frem konkrete eksempler på mulige krisescenarier hvor slik lovanvendelse vil kunne bli aktuell.
Utvalgets konklusjon er at fordelene ved en slik krisefullmaktslov oppveier ulempene, men bare dersom bruken av krisefullmaktsloven er bundet opp til en rekke materielle og prosessuelle vilkår. NFA er enig i at det bør være svært strenge vilkår at lovhjemmelen anvendes og synes det er en styrke at rapporten peker på konkrete eksempler.
Utvalgets forslag innebærer at fullmakten bare kan anvendes av Kongen i statsråd i ekstraordinære krisesituasjoner, og det settes en høy terskel for hva som er å anse som en ekstraordinær krise. Videre kan loven bare benyttes dersom annen lovgivning ikke strekker til og dersom det foreligger fare ved opphold. Loven kan ikke benyttes til å fravike Grunnloven eller internasjonale menneskerettigheter gjort til norsk lov, og tiltakene kan ikke strekke seg lenger enn det som er nødvendig i lys av situasjonen. Det følger videre av utvalgets forslag at anvendelsen av loven i en krisesituasjon gjelder for et begrenset tidsrom, at Stortinget må konsulteres senest innen 10 dager, og at en eventuell krisefullmakt gitt med hjemmel i krisefullmaktsloven til enhver tid kan oppheves av Stortinget dersom et mindretall på minst en tredjedel krever det. Slik sikres det demokratiske mindretallsvern, samtidig som regjeringen får et effektivt virkemiddel i de tilfeller hvor landet står overfor svært alvorlige krisesituasjoner som krever raske beslutninger og tiltak. NFA støtter disse forslagene.
Fortsatt fokus på sektorlovgivning er viktig
Utvalget skriver at de daglige kriser håndteres i første rekke av den alminnelige beredskap, særlig av helsepersonell, politi og brannmannskaper. De ekstraordinære kriser strekker seg utover det vi normalt forstår som daglige kriser. Disse ekstraordinære krisene kan grovsorteres i tre typetilfeller, avhengig av alvorlighetsgrad:
1) Krig, krigslignende tilstand o.l.
2) Ekstraordinære hendelser som håndteres gjennom alminnelig beredskap
3) Ekstraordinære hendelser av høyere alvorlighetsgrad.
Selv om Norge i moderne tid har vært forskånet fra ekstraordinære krisesituasjoner av et slikt vidtrekkende omfang som i den første og siste kategorien, er det utvalgets vurdering at globalisering, klimaendringer, en tilspisset verdensorden og et sammensatt trusselbilde gjør at Norge er mer utsatt enn tidligere for alvorlige ulykker, terror, naturkatastrofer og ulike former for hybride hendelser. NFA er enig i denne analysen og synes det er nyttig med en slik grundig gjennomgang som en finner i rapporten.
Utvalget har spesielt sett på asylsituasjonen i Storskog i 2015 (som også eksplisitt er nevnt i utvalgets mandat) og mener at dette ikke er en type hendelse hvor beredskapsfullmakter burde komme til anvendelse. Snarere mener de at de normale prosedyrer for Stortingsbehandling ville være tilstrekkelige.
”Det er heller ingen indikasjoner på at det forelå en reell og nærliggende fare for at situasjonen kunne kommet ut av kontroll i påvente av slik stortingsbehandling. Det er derfor utvalgets oppfatning at man på utlendingsfeltet, hva gjelder plassering av asylsøkere på kort sikt, i stedet bør vurdere i forkant av slike hendelser hvordan de rettslige rammebetingelser skal inngå i den totale beredskapen på feltet. Dette bør gjøres før landet eventuelt på ny står overfor en situasjon med masseankomster av asylsøkere, ikke gjennom en sektorovergripende fullmakthjemmel når krisen først er der. Det er også utvalgets oppfatning at slike reguleringer bør skje på sektornivå, det vil i dette tilfellet si på utlendingsfeltet, siden masseankomster av asylsøkere må anses som et forutsigbart krisescenario innenfor denne sektoren.”
NFA mener NOUen kan tolkes i retning av at videreutvikling av sektorlovgivning hvor en også tar høyde for forutsigbare kriser, er viktigere enn sektorovergripende fullmakter. Også innen helse må en fortsatt ha fokus på å videreutvikle og oppdatere lovverket. NFA mener en først og fremst må utnytte handlingsrommet i nåværende lovverk.
God lovdekning i helsevesenet, men er avhengig også av annet lovverk
Både innen den kommunale og regionale helsetjenesten inneholder den ordinære lovgivningen viktige bestemmelser for krisehåndtering. For å nevne det viktigste: Tjenesteplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner, bistandsplikt og samarbeid mellom kommuner ved ulykker og andre akutte situasjoner samt akuttforskriftens angivelse av at kommunene og de regionale helseforetakene skal sikre en hensiktsmessig og koordinert innsats i de ulike tjenestene i den akuttmedisinske kjeden, og sørge for at innholdet i disse tjenestene er samordnet med øvrige nødetater, hovedredningssentraler og andre myndigheter. Tenkningen som gjennomsyrer dette lovverket er at det som skal til for å håndtere mindre kriser også kan utvides til å møte større hendelser – så lenge det lages oppdaterte beredskapsplaner som det trenes på. I tillegg kommer smittevernlovens bestemmelser og helseberedskapsloven som kommer til anvendelse ved større katastrofer eller truende katastrofer.
Noen ganger kommer helselovgivningen til kort for å ivareta liv og helse på en god måte. I NOUen gis et eksempel: Som fremhevet i forslaget til en fullmakthjemmel i plan- og bygningsloven,14 jf. punkt 6.4.3, gir helseberedskapsloven ikke hjemmel til å fravike plan- og bygningsloven, med den følge at det som utgangspunkt kreves tillatelse fra plan- og bygningsmyndighetene dersom man eksempelvis i en pandemisituasjon skal ta i bruk et kontorbygg til sykehus. NFA mener dette er et godt eksempel på at sektorovergripende fullmakter kan være nyttige dersom en ikke har sett alle potensielle hinder for en god totalløsning.
Bivirkninger av sektorovergripende fullmakthjemler må unngås
Utvalget skriver at sektorovergripende fullmakthjemler kan ha noen ulemper da de kan benyttes til å flytte kompetanse til å treffe beslutninger fra ett forvaltningsorgan til et annet. Det er lett å tenke på evalueringen etter 22.-juli hvor helsevesenet kom betydelig bedre ut enn f.eks politietaten, når det i NOUen heter: ”Det er imidlertid ikke gitt at slik flytting av beslutningskompetanse vil være en fordel for krisehåndteringen. Erfaringene fra tidligere hendelser har vist at noen sektorer fungerer bedre enn andre. Overstyring av sektorer som fungerer godt kan derfor potensielt falle uheldig ut, selv om intensjonene med å flytte beslutningskompetanse kan være gode. Det er viktig at en i iveren etter å utvikle et lovverk som legger grunnlag for en koordinert og slagkraftig krisehåndtering, ikke forringer allerede velfungerende deler av beredskapen.»
Etter Grunnlovens § 3 hviler en forventning og en plikt på den utøvende makt til å handle, og gjerne handle raskt og riktig, når krisen inntreffer. Vi håper forbedringsforslagene i ”Når krisen rammer” lar seg innordne uten at det vil gå utover det vi oppfatter som en velfungerende beredskap til å håndtere kriser innen helsevesenet.
Med vennlig hilsen
Marte Kvittum Tangen Ingvild Vatten Alsnes Ståle Sagabråten
leder styremedlem styremedlem