Tirsdag 11. oktober kalte arbeids minister Anniken Hauglie inn
Akademikerne og Spekter til sitt kontor for å informere om at hun ville
foreslå såkalt tvungen lønnsnemnd i sykehuskonflikten. Streiken hadde da pågått i fem uker, og ministeren hadde fått melding fra Statens helsetilsyn om at en fortsettelse etter tilsynets oppfatning ville medføre fare for liv og helse. De streikende legene ble derfor bedt om å gjenoppta arbeidet. Konflikten knyttet til årets tariffoppgjør i helseforetakene skulle bringes inn for og avgjøres av Rikslønnsnemnda.
Det er allerede sagt og skrevet mye om både sykehusstreiken og arbeidsministerens beslutning om å gripe inn i konflikten med tvungen lønnsnemnd. Formålet med denne artikkelen er imidlertid å se nærmere på Rikslønnsnemnda som institusjon og på hva tvungen lønnsnemnd innebærer, både generelt og i den aktuelle tarifftvisten mellom Legeforeningen/Akademikerne og Spekter.
Om Rikslønnsnemnda
Rikslønnsnemnda er en permanent voldgiftsnemnd opprettet med hjemmel i lov om lønnsnemnd i arbeidstvister (Lønnsnemndloven). Nemnda behandler såkalte interessetvister som partene i arbeidslivet frivillig bringer inn til avgjørelse, samt interessetvister som de lovgivende myndigheter vedtar at skal løses ved tvungen lønnsnemnd.
En interessetvist er i arbeidstvistloven § 1 bokstav j definert som en
«tvist mellom en fagforening og arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening
om ordningen av fremtidige arbeidsog lønnsvilkår eller andre arbeidsforhold som ikke omfattes av en tariffavtale eller som skal avløse en tidligere tariffavtale». Kort (og litt upresist) oppsummert innebærer dette at Rikslønnsnemnda behandler tvister om hva som skal bli innholdet i en ny eller endret tariffavtale, i de tilfeller der partene ikke kommer til enighet gjennom forhandlinger og mekling. En kjennelse fra Rikslønnsnemnda har derfor samme virkning som en tariffavtale, noe som også fremgår direkte av lønnsnemndloven § 2 (2).
I henhold til kravene i lønnsnemndloven er Rikslønnsnemnda sammensatt av fem faste medlemmer utpekt av Regjeringen, hvorav tre av medlemmene skal være nøytrale. De to øvrige faste medlemmene er representanter for henholdsvis «arbeidsgiver- og arbeidstakerinteresser», som det heter i lønnsnemndloven § 3 (2). Rikslønnsnemndas faste medlemmer utpekes for tre år av gangen.
Noe av det som gjør nemndsbehandling spesielt er at også partene i den enkelte tarifftvist skal utpeke to nemndsmedlemmer hver, slik at nemnda i den enkelte sak består av totalt ni medlemmer. Av disse ni er det imidlertid kun de tre nøytrale medlemmene samt ett av de to medlemmene hver av partene har utpekt, som har stemmerett. De
øvrige medlemmene har kun rett til å uttale seg, og står dermed uten mulighet til direkte å påvirke nemndas avgjørelse.
Tvungen lønnsnemnd – hva innebærer det?
Rikslønnsnemnda er i utgangspunktet opprettet for å behandle interessetvister som partene frivillig bringer inn for nemnda. Lønnsnemndloven inneholder derfor ingen bestemmelser som åpner for eller regulerer bruk av såkalt tvungen lønnsnemnd. Dette er bakgrunnen for at det må vedtas en særlov eller provisorisk anordning om bruk av
tvungen lønnsnemnd i hver enkelt sak, slik tilfellet er i tvisten mellom Spekter og Legeforeningen/Akademikerne.
Selv om lønnsnemndloven primært omhandler frivillig lønnsnemnd er det likevel ved tvungen lønnsnemnd at Rikslønnsnemnda først og fremst må i aksjon. Siden begynnelsen av 1990- tallet er det kun et begrenset antall tarifftvister som har blitt avgjort etter frivillig nemnd. Derimot har nemnda i løpet av samme periode avsagt ca. 40 kjennelser i tarifftvister der offentlige myndigheter har lagt ned forbud mot videre streik og henvist tvisten til tvungen nemndsbehandling.
I utgangspunktet er Rikslønnsnemndas kompetanse og mandat det samme ved både frivillig og tvungen lønnsnemnd. Nemnda skal løse interessetvisten, verken mer eller mindre. Hvordan tvisten skal løses er det i all hovedsak opp til nemnda selv å bestemme. Lønnsnemndsloven gir ingen klare føringer, utover å fastslå at kjennelsen fra nemnda har samme virkning som en tariffavtale. Som regel vil heller ikke særloven om tvungen lønnsnemnd som Stortinget vedtar i den enkelte sak legge noen begrensninger på eller føring for hvilken løsning nemnda kan
(eller skal) komme til.
Dette innebærer at Rikslønnsnemnda langt på vei står fritt til å beslutte hvilket innhold tariffavtalen skal få, altså hvilke lønns- og arbeidsvilkår og andre tariffbestemmelser som skal gjelde i avtaleforholdet mellom tariffpartene i den kommende perioden. I praksis vil nemnda likevel forholde seg til partenes påstander og det som er de faktiske tvistepunktene i saken. Det partene uansett er enige om vil uten videre legges til grunn for avgjørelsen. Avhengig av hva som er tvistetemaet i den enkelte sak kan imidlertid Rikslønnsnemnda både endre på lønnssatser, fastsette nye arbeidstidsordninger for de ansatte, samt innføre nye eller justere på andre eksisterende rettigheter og
plikter partene har etter tariffavtalen.
Et konservativt organ
Selv om Rikslønnsnemnda har kompetanse til å vedta til dels radikale
endringer i den aktuelle tariffavtalen, fremgår det likevel av nemndas praksis at dette sjelden skjer. Tvert imot viser praksis at Rikslønnsnemnda som regel legger seg på en konservativ linje gjennom å videreføre status qou. Fagforeningene får sjelden medhold i krav som
medfører store og omfattende endringer i tarifforholdet, særlig ikke dersom nemnda opplever at det aktuelle kravet har usikre rettslige eller økonomiske følger. Et eksempel her er krav om å få tariffestet retten til en bestemt pensjonsordning eller lavere pensjonsalder, noe nemnda i flere saker har avvist.
En gjennomgang av praksis viser at nemnda i sine avgjørelser ofte vil legge vekt på hva andre foreninger innenfor samme tariffområde har oppnådd av resultater i det samme tariffoppgjøret, særlig dersom tvisten nemnda behandler knytter seg til rent økonomiske krav. Nemnda vil også ta i betraktning den generelle økonomiske situasjonen i samfunnet. Finner den det rimelig og forsvarlig vil nemnda likevel kunne gi partene medhold i krav som fremstår som velbegrunnede, noe det er flere eksempler på i nemndas praksis. Blant annet kan det vises til en nemndsavgjørelse fra 1994, der Norsk Sykepleierforbund i en tvist med KS fikk tariffestet retten til å beholde ulike vakt- og ulempetillegg i de tilfeller der gravide arbeidstakere må omplasseres grunnet risikofylt arbeidsmiljø.
Betydningen av internasjonale konvensjoner
Et tema som ofte kommer opp i saker med tvungen lønnsnemnd er forholdet til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Bakgrunnen for dette er at Norge har ratifisert en rekke konvensjoner som i ulik grad verner organisasjonsfriheten og streikeretten. Både
ILO-konvensjon 87, 98 og 154 er her relevante. Det samme er den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 11 om forsamlingsog foreningsfriheten, som etter nyere praksis fra menneskerettighetsdomstolen (EMD) også vil kunne omfatte
og beskytte retten til streik. Av stor betydning er også den europeiske
sosialpakten (ESP), som i artikkel 5 og 6 særskilt regulerer arbeidstakeres rett til å organisere seg og gå til streik.
Slik disse konvensjonene er tolket av de ulike internasjonale organene som håndhever dem, stilles det gjennomgående strenge krav til når et lands myndigheter har adgang til å gripe inn i og avslutte en pågående streik. Blant annet har ILOs organer tolket sine egne konvensjoner slik at myndighetene bare har adgang til å gripe inn i arbeidskonflikter dersom konflikten setter liv, helse eller personlig sikkerhet i fare for
hele eller deler av befolkningen («vitale samfunnsinteresser»). Videre setter både EMK og ESP som betingelse at eventuelle inngrep i streik er hjemlet i lov, og nødvendige «i et demokratisk samfunn» for å beskytte viktige menneskelige og/eller offentlige interesser.1
Norges praksis med bruk av tvungen lønnsnemnd
Norge har ved flere anledninger blitt kritisert for å ha benyttet seg av brede og lite restriktive kriterier for å iverksette tvungen lønnsnemnd, særlig av ILOs organisasjonsfrihetskomité. I tvisten mellom Legeforeningen/Akademikerne og Spekter kom Regjeringen likevel til at tvungen lønnsnemnd var innenfor rammene av de konvensjonene Norge har ratifisert, da man mente streiken etter hvert utgjorde en fare
for liv og helse. Dette illustrerer hvordan leger i praksis har en mer begrenset streikerett enn andre yrkesgrupper, da terskelen for når en legestreik medfører fare for liv og helse er vesentlig lavere enn ved streik innenfor andre sektorer.
Før øvrig er det verdt å merke seg at departementet i forslaget til lov om
tvungen nemndsbehandling i sykehuskonflikten, også uttaler at «dersom det skulle påvises motstrid mellom internasjonale konvensjoner og Norges bruk av tvungen lønnsnemnd, mener Arbeidsog sosialdepartementet at det under enhver omstendighet er nødvendig å gripe inn i konflikten». Dette er en standardformulering som benyttes ved nesten alle lover om tvungen lønnsnemnd, der formålet nettopp er å styre unna eventuelle folkerettslige utfordringer.
Spørsmålet er om det er rettslig grunnlag for en slik praksis. For det
første er flere internasjonale konvensjoner, herunder EMK, gjort til norsk
rett gjennom menneskerettighetsloven av 1999. Denne loven inneholder attpå- til en bestemmelse om at disse konvensjonene ved eventuell motstrid skal gå foran annen norsk lov. For det andre vedtok Stortinget i 2014 en ny § 92 i Grunnloven, hvor det nå fremgår at Staten skal «respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter». De ulike ILO-konvensjonene er eksempler på slike «bindende traktater
om menneskerettighetene», det samme er ESP.
Hvor vidt arbeidsministerens beslutning om tvungen lønnsnemnd i sykehuskonflikten var i strid med menneskerettighetene og Norge internasjonale forpliktelser, vil ikke bli behandlet her. Det er imidlertid klart at det gjennom vedtakelsen av menneskerettighetsloven, samt gjennom de endringer som er gjort i Grunnloven når det gjelder
menneskerettighetenes stilling og betydning, må tas særlig hensyn til
Norges internasjonale forpliktelser når offentlige myndigheter vurderer å gripe inn med tvungen lønnsnemnd i en pågående streik. Å hevde at man ved motstrid uansett kan velge å se bort fra internasjonale konvensjoner kan det i hvert fall ikke være grunnlag for.
Veien videre i sykehuskonflikten
I skrivende stund har fremdeles ikke departementets forslag til lov om tvungen lønnsnemnd i sykehuskonflikten blitt vedtatt av Stortinget. Det er derfor usikkert når tvisten blir behandlet i Rikslønnsnemnda. Trolig kommer saken opp i januar/februar 2017. Både Akademikerne/Legeforeningen og Spekter vil da få mulighet til å argumentere for hvilket innhold tariffavtalen skal ha og dermed hvilke rettigheter og plikter som skal gjelde for partene i den neste tariffperioden. Dette vil skje både gjennom skriftlige og muntlige innlegg for nemnda.
Som våre medlemmer er kjent med er det særlig spørsmålet om organisering av legenes arbeidstid som har vært det sentrale tvistetemaet i konflikten med Spekter. Akademikerne og Legeforeningen har hele veien vært tydelige på at en forutsetning for vårt samtykke
til å videreføre dagens omfattende unntak fra arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser, er at våre medlemmer fortsatt sikres kollektivt vern gjennom den langvarige praksisen med rullerende
arbeidsplaner. Dette kravet må derfor nemnda ta stilling til. Dersom Legeforeningen ikke får medhold må nemnda vurdere om den likevel kan videreføre de omfattende unntakene fra loven, til tross for at dette da vil være unntak Legeforeningen ikke lenger vil samtykke til. Etter den aktuelle unntakshjemmelen i arbeidsmiljøloven § 10-12 (4) er i utgangspunktet slikt samtykke en klar forutsetning.
Rikslønnsnemndas avgjørelse er endelig og vil som nevnt ha samme
virkning som en tariffavtale. Det er likevel mulig å bringe spørsmålet om
gyldigheten av nemndas kjennelse inn for Arbeidsretten. Dersom Akademikerne/Legeforeningen mener at Regjeringens beslutning om tvungen lønnsnemnd og Rikslønnsnemndas etterfølgende kjennelse utgjør et brudd på Norges internasjonale forpliktelser, enten hver for seg eller samlet, kan det etter omstendighetene også bli aktuelt
å klage Norge inn for ILO eller andre internasjonale organer.
1 Det kan også vises til FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt FNs konvensjon om sivile og politiske
rettigheter. Begge konvensjonene har bestemmelser som berører organisasjonsfriheten og streikeretten.