Prop. 100 L (2012-2013) - Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven mv.

Legeforeningen har i en årrekke vært en pådriver for lovfesting av pasientrettigheter. Det har vært nødvendig og riktig å gi pasienter både materielle og prosessuelle rettigheter i møtet med helsetjenesten. Det er imidlertid svært viktig å vurdere nøye mål og effekt med nye tiltak som vil kreve ressurser av helsetjenesten.  

Det er viktig at helsetjenesten og helsepersonell lærer av avvik. For å kunne gjøre dette er det en forutsetning at det er åpenhet om de feil som gjøres. Det er derfor viktig å skape trygghet for å melde fra om feil og for å bli gransket.  

Legeforeningens hovedbudskap er:

• God styring og ledelse er helt avgjørende for å sikre kvalitet og sikkerhet i helse- og omsorgstjenesten.
• Det er viktig å se spørsmålet om pasienter og pårørendes rolle i tilsynssaker i et helhetlig perspektiv med vekt på kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeid.
• Legeforeningen støtter at systemfeil omfattes av retten til å anmode om en vurdering av pliktbrudd og at anmodningsretten utvides til pårørende.
• Det er viktig at avvik og feil brukes til læring. Dette forutsetter en åpenhet om feil som gjøres på virksomhet- og individnivå.
• Legeforeningen er positiv til tiltak som kan styrke dialogen mellom helsepersonell og pasient/pårørende og som kan understøtte at dette skjer lokalt i virksomheten. 
• Reaksjonssystemet bør evalueres. Tilsynsordningen bør i større grad være fremtidsrettet for å sikre kvalitet og sikkerhet til fremtidige pasienter, enn å være tilbakeskuende.
• Det bør ikke innføres en uttalerett for pasienter/pårørende da dette innebærer en forlenget saksbehandlingstid for tilsynssaker og en endring i tilsynets rolle.
• Økt formalisering fører til økt ressursbruk og helsebyråkrati både hos tilsyn og i helse- og omsorgstjenesten.
• Legeforeningen støtter at det ikke innføres en klagerett for avgjørelser fattet av fylkesmannen i tilsynssaker.

Virksomhetenes ansvar
Legeforeningen støtter at systemansvaret synliggjøres. God styring og ledelse er helt avgjørende for å sikre kvalitet og sikkerhet i helse- og omsorgstjenesten. Utvidelsen av anmodningsrettet til å omfatte systemfeil bidrar til å understreke virksomhetenes ansvar. I proposisjonen vises det blant annet til at systemfeil kan skyldes «dårlig organisering, mangelfulle eller manglende rutiner og retningslinjer, dårlig samarbeid, uforsvarlig eller lav bemanning, manglende korrigering av uforsvarlig virksomhet osv».  Vi støtter også at informasjonsansvaret på systemnivå er synliggjort.  

Formålet med reaksjonssystemet og tilsynets rolle
Endringer av betydning for helse- og omsorgstjenesten bør vurderes opp mot de mål som er satt, og i et helhetsperspektiv med vekt på kvalitet og sikkerhet. Legeforeningen mener at tilsynssystemet ikke kan vurderes isolert og at det bør foretas en helhetlig evaluering av reaksjonssystemet. En slik evaluering kan være ledd i helsemyndighetenes arbeid med pasientsikkerhet.  

I noen situasjoner er det helt nødvendig å gripe inn overfor helsepersonell med tilbakekall av autorisasjon der vedkommende er uskikket. Mens bruk av reaksjoner utover dette bør evalueres. Ansvaret for oppfølgning av avvik bør primært ligge hos arbeidsgivere og ledere i helsetjenesten. Legeforeningen viser til at de mildere sanksjonene ble opphevet i Sverige med Patientsäkerhetslagen (2011).  

Det fremgår av forarbeidene til pasientrettighetsloven og helsepersonelloven at reaksjonssystemet ikke har som formål å ivareta pasienter og pårørende. Formålet med reaksjonssystemet er først og fremst å bidra til kvalitet og sikkerhet i tjenesten. Pasienter og pårørende ble i disse saker gitt en rett til å anmode om vurdering – dvs til å bringe saker inn for tilsynet med informasjon. Endring ved at pasient/pårørende blir gitt partslignende rettigheter, endrer samtidig tilsynsfunksjonen. Legeforeningen finner ikke at den store graden av variasjon i tilsynssakenes karakter og alvorlighetsgrad gjenspeiles i forslaget.  

Vi mener også at det er lagt for liten vekt på belastningen en tilsynssak er for involvert personell, og de enorme ressursene en slik sak generer på alle nivåer. Det begrenser muligheter for å prioritere ressursbruk etter sakens karakter.  

Åpenhet om feil
Åpenhet om feil, at det etableres gode meldesystemer og at det er tett og god dialog mellom pasient og helsepersonell, er avgjørende for læring og for kvalitetssikring.  Åpenhet om feil og god informasjon i etterkant av en utilsiktet hendelse, kan være avgjørende for om pasient og pårørende kan akseptere hendelsen, og for læring og kvalitetssikring i helsetjenesten. Helsemyndighetene bør tilrettelegge for at denne dialogen i størst mulig grad skjer i helsetjenesten. Helsetjenesten må ta ansvaret for å arbeide med å videreutvikle kultur for åpenhet, meldinger og dialog.  

Legeforeningen er positiv til tiltak som kan styrke dialogen mellom helsepersonell og pasient/pårørende og som kan understøtte at dette skjer lokalt i virksomheten.  Det er imidlertid ikke vurdert om de foreslåtte endringene påvirker arbeidet med å oppnå åpenhet i kvalitetsarbeidet. Dette er et arbeid som krever flere tiltak enn lovendringer. Arbeid med kultur og kompetanseheving i kommunikasjon står sentralt.  

En fremtidsrettet tilsynsordning
Departementet understreker at lovforslaget ikke innebærer endring av dagens ordning med at saker av mindre alvorlighet der det trolig ikke foreligger pliktbrudd kan oppfordres til at saken løses i minnelighet mellom helsetjenesten og pasient/pårørende. Legeforeningen er enig i at dette er en viktig ordning som bør brukes for å understøtte at dialogen om feil bør foregå lokalt i virksomheten. Tilsynet bør vurdere om dette er en ordning som burde brukes i større grad enn i dag.  

Legeforeningen er av den oppfatning at tilsynets plikt til å opplyse saken er tilstrekkelig til å ivareta involvering av pasienter/pårørende, vurdert opp mot at en automatisk innsyns og uttalerett vil føre til økt byråkratisering, forlenget saksbehandling og øke forventningene til utfallet. En slik rett vil dessuten gjøre det vanskeligere for tilsynsmyndigheten å prioritere de alvorligste sakene som er av betydning for fremtidig kvalitet og pasientsikkerhet.  

Ressursbruk og helsebyråkrati
Det er viktig at helsetjenestens ressurser benyttes til pasientrettet arbeid. I proposisjonen er de administrative og økonomiske konsekvensene for helsetjenesten i forbindelse med en utvidet innsyns og uttalerett ikke vurdert.  Forslaget medfører økte ressurser til klagesaksbehandling, samtidig som rettighetene i klagesystemet forsterkes, mens helsetjenesten ikke tilføres ytterligere ressurser. Dette er et svært uheldig signal, og viser hvordan vi stadig bruker mer ressurser på etterfølgende saksbehandling.  

Legeforeningen reagerer på at det stadig foreslås nye ordninger som medfører at det legges beslag på behandlingskapasitet for å ivareta andre oppgaver, uten at det medfører ytterligere ressurser. Det må tas høyde for at forslaget innebærer en merbelastning, som nødvendigvis vil kreve tid og ressurser.