Saken skal behandles onsdag 3. juni kl. 10.30–12.00. Sesjonen starter med to faglige innlegg fra Terje P. Hagen, professor ved Institutt for helse og samfunn ved UiO, og Pål Martinussen, professor ved Institutt for sosiologi og statsvitenskap ved NTNU. Deretter åpnes det for innlegg og debatt fra salen. Sentralstyret ved Ingeborg Henriksen, ønsker velkommen og presenterer saken.
1. Bakgrunn for saken
På landsstyremøtet i 2025 var organiseringen av helsetjenesten tema for en aktuell sak. Debatten la til rette for en bred diskusjon om ulike retninger for utviklingen av helsetjenesten. Landsstyret ga et tydelig mandat til sentralstyret om å arbeide videre med å utvikle en omforent politikk for organiseringen av spesialisthelsetjenesten og samhandlingen med primærhelsetjenesten.
På dette grunnlaget besluttet sentralstyret at arbeidet med helsereform – herunder oppfølgingen av Helsereformutvalget1 – er en hovedsatsing for perioden 2025–2027. Som et ledd i satsingen er det satt ned to arbeidsgrupper i sekretariatet. Disse har sett særskilt på problemstillinger knyttet til hhv. samhandling og styring og ledelse i sykehusene. I tillegg har det blitt avholdt en intern høring i foreningen, samt avholdt en workshop med legeledere i sykehus.
Legeforeningens satsing har som mål å bidra til at helsereformutvalgets NOU og den påfølgende stortingsmeldingen bygger på et kunnskapsgrunnlag og et verdigrunnlag som samsvarer med foreningens politikk. Legeforeningen ønsker å sette tydelig retning for hvordan helsetjenesten bør organiseres, og være en premissleverandør som regjeringen og Stortinget lytter til i den videre prosessen.
For å lykkes med dette er det nødvendig å videreutvikle foreningens egen politikk, slik at organisasjonen fremstår samlet og tydelig når eventuelle reformforslag skal vurderes og senere behandles i Stortinget.
1.1 Intern høring om helsereform
Sekretariatet inviterte 1. desember 2025 hele Legeforeningens organisasjon til å gi innspill til arbeidet med ny helsereform, med frist 1. februar 2026. Totalt mottok foreningen svar fra 35 foreningsledd, herunder seks yrkesforeninger, 14 fagmedisinske foreninger, ni lokalforeninger, to spesialforeninger og to utvalg.
I tillegg ble det avholdt et digitalt innspillsmøte 28. januar 2026, ledet av presidenten med støtte fra sekretariatets helsepolitiske avdeling. Til sammen deltok 38 foreningsledd i møtet.
Den digitale og skriftlige høringsrunden om Legeforeningens arbeid med ny helsereform, gir i stor grad et samlet bilde av strukturelle utfordringer i styring, ledelse og finansiering av helsetjenesten. På tvers av foreningsleddene beskrives en situasjon der dagens styring og finansiering prioriterer aktivitetskrav, rapportering og kortsiktige økonomiske mål, mens tid og ressurser til faglig utvikling, utdanning, arbeidsmiljø og helhetlige pasientforløp i stor grad nedprioriteres. Dette er i betydelig samsvar med Legeforeningens etablerte politiske hovedlinjer.
Bildet er likevel ikke ensartet, og der uenighet oppstår, handler den primært om tiltak og virkemidler, ikke om problemforståelsen. Et gjennomgående tema er de regionale helseforetakenes funksjon og rolle. Det er bred enighet blant foreningsleddene at det er behov for en eller annen form for regional organisering av sykehusene, men det fremkom nyanser og ulike vurderinger av hvor omfattende reformgrep det er behov for og hvor raskt de må gjennomføres.
1.2 Landsstyrevedtak 2017
Landsstyret hadde organisering av sykehusene oppe til debatt på Landsstyremøtet i Ålesund i 2017. Der vedtok landsstyret med 134 stemmer, 6 blanke stemmer, 2 imot følgende resolusjon som i dag er å anse som Legeforeningens gjeldende politikk:
Legeforeningen vil arbeide for å avvikle de regionale helseforetakene
Sammenslåing av sykehus til store enheter har svekket lokal ledelse og økt antallet ledernivå.
Legeforeningen ønsker et styringssystem med flere selvstendige sykehus underlagt regional styring. Antall regioner bør økes. Dette vil bidra til kortere lederlinjer og styrket lokal og stedlig ledelse.
Et nytt styringssystem må sikre regional forankring og samordning. De enkelte sykehusene må videreutvikles i nær dialog med lokal primærhelsetjeneste og legge til rette for gode pasientforløp mellom tjenestenivåene. Eierskapet må innrettes slik at politikerne fatter de overordnede beslutningene. Sykehusene og den pasientnære ledelsen må sikres økt beslutningsmyndighet.
Legeforeningen mener sykehusorganiseringen må inngå i arbeidet med ny regionreform. En inndeling i flere nye helseregioner kan lede an og sette retning for reformen.
Legeforeningen mener følgende alternativer til dagens modell må vurderes: a) en hybrid-modell (med forvaltning på regionalt nivå, og foretak på det utførende nivå – sykehusene), b) en ren forvaltningsmodell (forvaltningsmodell på begge nivåer).
Vedtatt med 134 stemmer. 2 stemte mot.
1.3 sentralstyrets vurdering
Som det framkommer av resolusjonen er Legeforeningens vedtatte og gjeldende politikk om organiseringen av sykehusene knyttet til en regionreform som aldri ble noe av. Det betyr at resolusjonen fra 2017 er utdatert, og dermed ikke et godt verktøy for Legeforeningens politiske påvirkningsarbeid.
Samtidig gir Legeforeningens interne høring et mer uklart bilde av hvilke reformgrep foreningen mener er mest hensiktsmessig.
Sentralstyret vurderer at det nå er et godt tidspunkt for å gjenoppta diskusjonen om hvordan Legeforeningen mener sykehusene bør organiseres og styres.
Aktuell sak åpner derfor for en ny diskusjon om hva som skal være Legeforeningens standpunkt og politikk når det gjelder organiseringen og styringen av sykehusene, i lys av dagens situasjon og politiske handlingsrom.
Premisset for denne saken er at Legeforeningens politikk legger til grunn fortsatt to nivåer i helsetjenesten (kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten), fortsatt statlig eierskap til sykehusene og en videreføring av et regionalt nivå i organiseringen av spesialisthelsetjenesten. Dette er også lagt til grunn i Legeforeningens foreløpige skriftlige innspill til Helsereformutvalget[2].
Målet med en helsereform er å få en organisasjonsmodell for spesialisthelsetjenesten som reduserer utfordringene ved dagens styringssystem, samtidig som fordelene ved regional koordinering og samordning forsterkes.
2. Behov for et regionalt nivå i organiseringen av spesialisthelsetjenesten
Legeforeningens interne helsereformhøring uttrykker et behov for et regionalt nivå i organiseringen av sykehusene. Det er særlig behovet for samarbeid og koordinering mellom sykehus som fremheves. De samme oppgavene kan også legges til et overordnet nasjonalt nivå, men det kan samtidig føre til økt sentralisering og enda større avstand til beslutningene.
Helseregionene har betydelige forskjeller i befolkningssammensetning, sykdomsbyrde, geografi, avstandsutfordringer og rekrutteringssituasjon. Et regionalt nivå har bedre forutsetninger for å tilpasse struktur, kapasitet og funksjonsfordeling til lokale og regionale behov. Et regionalt nivå kan bidra til å sikre faglige nettverk, koblinger til universitetssykehus og robuste fagmiljøer, særlig for mindre sykehus. Det trekkes også frem at regionene er best egnet til å koordinere kapasitet og funksjonsfordeling, samt bidra til helhetlig planlegging av struktur, investeringer og beredskap.
I Legeforeningens innspill til Kvinnslandutvalget (2016) ble det lagt som premiss at en ny modell må innebære en eller annen form for regional forankring og samordning, enten ved regionale kontorer under Helse- og omsorgsdepartementet, eller som foretak.
Sykehusutvalget (NOU 2023:8 Fellesskapets sykehus) beskrev også behovet for et regionalt nivå, og pekte på følgende argumenter:
-
Koordinering av spesialisthelsetjenester
Flere helsetjenester må organiseres på tvers av sykehus. Et regionalt nivå kan bidra til å koordinere pasientflyt, planlegge kapasitetsbruk og legge til rette for samarbeid mellom sykehus. Dette kan bidra til mer sammenhengende pasientforløp og bedre utnyttelse av tilgjengelig kapasitet. Uten en slik koordinering kan det oppstå fragmenterte tjenester og mindre effektiv ressursbruk.
-
Funksjonsfordeling og spesialisering
Enkelte behandlinger krever høy grad av spesialisert kompetanse, avansert utstyr og tilstrekkelig pasientvolum for å opprettholde kvalitet. Et regionalt nivå kan bidra til hensiktsmessig funksjonsfordeling mellom sykehus, for eksempel ved å samle enkelte spesialiserte behandlinger ved utvalgte institusjoner. Dette kan bidra til høyere kvalitet og bedre utnyttelse av kompetanse og teknologi.
-
Ressursfordeling og investeringer
Regionale organer kan bidra til å fordele ressurser mellom sykehus i regionen og prioritere større investeringer. Dette gjelder blant annet planlegging av sykehusbygg, anskaffelse av avansert utstyr og andre større utviklingstiltak. Et regionalt nivå kan bidra til en mer helhetlig prioritering og til å balansere tilbudet mellom ulike deler av regionen.
-
Beredskap og krisehåndtering
Ved større hendelser, som pandemier eller andre situasjoner med økt press på helsetjenesten, kan et regionalt nivå bidra til å koordinere kapasitet og ressurser på tvers av sykehus. Dette kan for eksempel innebære omfordeling av pasienter, koordinering av intensivkapasitet eller mobilisering av personell.
-
Samordning og helhetlig planlegging
Et regionalt nivå kan også bidra til samordning av fagutvikling, forskning og utdanning av helsepersonell. Videre kan det bidra til å motvirke fragmentering i tjenestene ved å legge til rette for helhetlig planlegging av spesialisthelsetjenesten. Dette kan redusere risikoen for duplisering av tjenester og bidra til mer effektiv ressursbruk.
3. Ulike organisasjonsmodeller
Når man diskuterer ulike modeller for styring og organisering av spesialisthelsetjenesten, er det i hovedsak to grunnleggende organisasjonsformer som er aktuelle: foretak eller forvaltning. Disse representerer ulike prinsipper for styring, ansvar og grad av politisk kontroll. I praksis finnes det også hybridløsninger som kombinerer elementer fra begge modellene.
I dette kapitlet redegjøres det først for dagens styringsmodell med helseforetak. Deretter presenteres tre alternative modeller for organisering av spesialisthelsetjenesten. Formålet er å belyse sentrale forskjeller mellom modellene og synliggjøre hvilke fordeler og utfordringer de kan innebære.
Modell 0: Dagens styringsmodell
Helseforetaksreformen ble innført i 2002 og innebar at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene. Spesialisthelsetjenesten ble organisert som regionale helseforetak (RHF), og sykehusene som egne helseforetak (HF). I tillegg ble sykehusapotekene samt regionale og nasjonale støttefunksjoner organisert som egne helseforetak, ansvarlige selskaper eller aksjeselskaper. Gjennom helseforetaksreformen fikk staten et helhetlig ansvar for spesialisthelsetjenesten med både myndighetsansvaret, finansieringsansvaret og eierskapet på én hånd. Foretaksreformen var den største reformen innen offentlig sektor i Norge noen gang, men selve reformen skjedde svært raskt – i løpet av et drøyt år.
De regionale helseforetakene fikk et «sørge for»-ansvar, som innebærer at de har et overordnet ansvar for at befolkningen i regionen får et helhetlig, likeverdig og forsvarlig tilbud av spesialisthelsetjenester. Dette omfatter å planlegge og dimensjonere kapasiteten i tjenestene, organisere sykehusstrukturen og fordele oppgaver mellom virksomhetene i regionen. Videre har RHF-ene ansvar for å finansiere tjenestene gjennom fordeling av statlige midler, og for å prioritere ressursbruken i tråd med nasjonale mål og føringer.
Ansvaret innebærer også å sikre kvalitet og pasientsikkerhet, samt å følge opp at tjenestene oppfyller krav i lov og forskrift. RHF-ene kan oppfylle «sørge for»-ansvaret både gjennom egne helseforetak og ved å inngå avtaler med private og ideelle aktører der det er hensiktsmessig.
De regionale helseforetakene er organisert direkte under Helse- og omsorgsdepartementet, og blir styrt gjennom lover, vedtekter, foretaksmøter og oppdragsdokumenter. I tillegg oppnevner departementet styremedlemmer til de regionale helseforetakene.
Intensjonen med helseforetaksmodellen var at ved å styre offentlige virksomheter etter markedsprinsipper kunne man få mer effektive tjenester med bedre kvalitet. Regional organisering skulle redusere variasjon og sikre likere tilgang til spesialisthelsetjenester uavhengig av bosted. Færre og større enheter skulle gi bedre muligheter for koordinering og styring, mer fleksibilitet og mindre sårbar økonomi. Innføringen av regnskapsloven gjorde at innsatsfaktoren kapital, altså bygninger og utstyr, ble mer synlig ved at disse kostnadene framkom i regnskapet på lik linje med driftskostnader som for eksempel arbeidskraft og medisiner. Dette skulle føre til bedre håndtering av investeringer i bygg og medisinsk-teknisk utstyr, ved at man så ressursene til drift og investeringer i sammenheng.
Legeforeningen støttet opprinnelig innføringen av helseforetaksreformen og påpekte blant annet at den daværende sykehusstrukturen ikke var hensiktsmessig. Foreningen mente også at fylkeskommunene ikke lenger var et egnet forvaltningsnivå for å sikre befolkningen et helhetlig og likeverdig tilbud i spesialisthelsetjenesten.
Etter innføringen bredte det seg fort misnøye og frustrasjon mot helseforetaksmodellen. Den gjennomgående kritikken av RHF-ene retter seg særlig mot spørsmål om maktfordeling, beslutningsnivåer og avstanden mellom styring og klinisk virksomhet. Dette fremkommer også i Legeforeningens interne høringen om helsereform. Samlet er det ofte disse utfordringene som fremheves:
-
Maktkonsentrasjon og lange styringslinjer
Det pekes på at for mye beslutningsmyndighet er samlet på regionalt nivå, med for stor grad av ovenfra-og-ned styring, og risiko for at viktig informasjon ikke når departementet eller Stortinget. Når beslutninger tas langt fra sykehusene, kan avstanden til fagmiljøene oppleves som stor.
-
Begrenset autonomi for helseforetak og sykehus
Helseforetakene opplever til dels begrenset handlingsrom i egen drift. RHF-ene styrer gjennom foretaksmøter, økonomiske rammer og styringskrav, noe som kan gi en opplevelse av overstyring, særlig i strategiske beslutninger. Flere peker på at RHF-ene har betydelig innflytelse over struktur, prioriteringer og investeringer.
-
Lite demokratisk forankring og åpenhet
Beslutningsprosesser i foretaksstrukturen kan oppleves som lite transparente. Selv om styremøtene i stor grad er åpne, er det eksempler på at viktige diskusjoner og forberedende prosesser skjer i administrative eller interne fora før sakene behandles i styrene.
-
For mye vekt på økonomisk styring
Økonomiske hensyn får stor oppmerksomhet, noe som av noen oppleves å gå på bekostning av faglig utvikling og klinisk virksomhet. Styringen skjer i stor grad gjennom måltall, rapportering og aktivitetskrav.
-
For lite faglig medvirkning
De medisinske fagmiljøene etterlyser sterkere involvering i beslutninger som påvirker organisering og prioriteringer. Manglende forankring i kliniske miljøer kan svekke både legitimiteten til beslutningene og tilliten til styringssystemet.
Modell A: Endringer innenfor dagens modell
Helseforetaksmodellen har ikke vært gjenstand for en helhetlig, systematisk og uavhengig evaluering siden den ble innført. Selv om det er gjennomført enkeltstående utredninger og vurderinger av deler av modellen, mangler det en samlet gjennomgang som vurderer hvordan styringsmodellen fungerer som helhet opp mot de opprinnelige målsettingene.
Dette gjør det krevende å trekke klare konklusjoner om hvilke utfordringer som kan tilskrives selve modellen, og hvilke som i større grad skyldes andre forhold som påvirker sykehusenes økonomi, kapasitet og personellsituasjon.
Dersom det skal gjøres endringer innenfor rammene av dagens foretaksmodell, er det særlig nærliggende å se på virkemidler knyttet til styring og organisering. Dette kan omfatte styringsrelasjonen mellom departementet og de regionale helseforetakene, herunder bruk av oppdragsdokumenter og foretaksmøter, rolle- og oppgavefordelingen mellom regionalt og underliggende nivå, samt graden av delegert myndighet til helseforetakene. Det vil også være relevant å vurdere økonomiske styringsvirkemidler, herunder finansieringsordninger, krav til økonomisk balanse og insentivstrukturer. Videre kan styresammensetning, medvirkningsordninger og faglig innflytelse i beslutningsprosesser være sentrale områder for justering.
Legeforeningen har tatt til orde for en rekke endringer i dagens system som vi mener vil ha en positiv effekt på styringen av sykehusene. Vi har særlig pekt på fem områder:
1. Finansieringssystemet
Over tid har sykehusene kommet inn i en negativ økonomisk spiral. Krav om budsjettbalanse har gitt sterke effektiviseringskrav og ført til systematisk utsettelse av nødvendige investeringer. Dette skjer samtidig som forventningene fra befolkningen øker, og den medisinske og teknologiske utviklingen går raskt fremover. Legeforeningen mener det er helt nødvendig å gjøre endringer i finansieringssystemet, uavhengig av hvilken struktur- og organisasjonsmodell som velges.
Et viktig tiltak er, etter Legeforeningens syn å skille tydeligere mellom drift og investeringer. Når sykehusene må betjene statlige investeringslån med renter og avdrag uten tilsvarende muligheter til å øke inntektene, legges hele den finansielle risikoen på virksomhetene selv. Dette har blitt særlig tydelig de senere årene, der kraftig vekst i både byggekostnader og renter har gjort mange prosjekter betydelig dyrere enn planlagt. Sykehusene må selv dekke merutgiftene, noe som over tid skaper vedvarende økonomisk press og omfattende omstillingskrav – med betydelig belastning for organisasjonen.
Å skille drift og investeringer forutsetter ikke nødvendigvis en omfattende omlegging av helseforetaksmodellen, men kan også gjennomføres innenfor dagens modell, der sykehusene fortsatt er underlagt regnskapslovens bestemmelser. Ett mulig grep er å skille mellom investeringer i medisinsk-teknisk utstyr og større byggeprosjekter. Førstnevnte kan fortsatt være sykehusenes ansvar, mens større bygginvesteringer i større grad kan finansieres av Stortinget gjennom en nasjonal investeringsplan eller en statlig tilskuddsordning. Ved en slik omlegging vil det være risiko for at byggeprosjekter kommer senere i gang, fordi de må konkurrere med andre statlige formål om midler. Vi mener likevel at fordelene ved å redusere sykehusenes finansielle belastning oppveier ulempene ved at investeringer i sykehusbygg underlegges nasjonale prioriteringer.
Innsatsstyrt finansiering (ISF) påvirker hvilke fagområder og pasientgrupper som prioriteres, ved å gi økonomiske insentiver til aktivitetstyper som gir høy uttelling i systemet. Dette innebærer at enkelte pasientgrupper og behandlingsformer systematisk kan komme dårligere ut økonomisk. Samtidig kan ISF være et hensiktsmessig virkemiddel når det brukes målrettet, særlig innen fagområder der aktiviteten kan planlegges, pasientforløpene er klart avgrenset, der produksjon er et relevant mål.
Legeforeningen mener imidlertid at bruken av ISF bør begrenses der finansieringsmodellen gir uønskede prioriteringsvirkninger. I slike tilfeller bør den i større grad erstattes med rammefinansiering. Dette gjelder særlig tjenester med akuttberedskap, herunder øyeblikkelig hjelp, føde- og barselomsorg, samt psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB).
2. Ansvars- og oppgavedeling mellom styringsnivåene
Legeforeningen mener at erfaringene med dagens modell peker i retning av at det regionale nivået har fått en for stor rolle i både strategiske og operative beslutninger. Sykehusutvalget pekte også på at flere av utfordringene i dagens styringsmodell kan knyttes til uklar rolle- og ansvarsfordeling mellom nivåene i spesialisthelsetjenesten. Utvalget mente at det kan bidra til lange beslutningslinjer, overlappende styring og uklarhet om hvor ansvar og myndighet ligger. Utvalget mente derfor at styringen kan forbedres gjennom en tydeligere rollefordeling.
Styret i et regionalt helseforetak fatter mange beslutninger som har stor betydning og direkte økonomiske konsekvenser for helseforetak. Dette skaper en situasjon der HF-ene har ansvar for resultater, men ikke full myndighet til å påvirke de viktigste strukturelle og økonomiske forutsetningene. Flere utredninger peker på at RHF-ene ofte styrer mer detaljert enn helseforetaksmodellen forutsatte, noe som reduserer HF-enes reelle handlingsrom.
Legeforeningen mener at ansvars- og oppgavedelingen mellom nivåene kan justeres for å sikre en bedre balanse mellom nasjonal styring, regional koordinering og autonomi for sykehusene.
3. Regionenes geografiske inndeling og størrelse
Det har skjedd omfattende strukturelle endringer i spesialisthelsetjenesten etter helseforetaksreformen ble innført. Antall helseforetak som driver pasientbehandling er redusert fra 43 til 20. Helseregionene Sør og Øst ble i 2007 slått sammen til Helseregion Sør-Øst, i hovedsak begrunnet med behovet for å samordne sykehustilbudet i hovedstadsområdet. Helse Sør-Øst dekker i dag nær 60 prosent av Norges befolkning.
Sammenslåing av sykehus til større helseforetak er ofte begrunnet med både stordriftsfordeler og at det vil lette arbeidet med funksjons- og oppgavefordeling, koordinering og planlegging. Sykehusutvalget pekte imidlertid på at det ikke er noen entydig sammenheng mellom sykehusenes størrelse og kostnadseffektivitet. Utvalget viste til at mer sentralisering gir større avstand mellom nivåene i helsetjenesten, økt kompleksitet i beslutningsprosesser og større fare for at lokale organer kan oppleve seg mindre hørt.
Legeforeningen støtter Sykehusutvalgets anbefaling om at det gjennomføres en utredning som ser på antallet helseforetak og regionale helseforetak i en framtidig struktur.
4. Styreoppnevning og kompetanse
Ansattes og tillitsvalgtes representasjon i styrene på RHF- og HF-nivå er et sentralt virkemiddel for reell medvirkning i styringen av spesialisthelsetjenesten. Styredeltakelse sikrer at erfaringer fra den kliniske hverdagen inngår i beslutningsgrunnlaget og bidrar til god forankring i virksomhetenes faktiske drift.
Etter helseforetaksloven § 21 er det en forutsetning at styret samlet skal ha den kompetansen som er nødvendig for å ivareta foretakets oppdrag og ansvar. Det følger videre av bestemmelsen at foretakets daglige leder ikke kan være medlem av styret, og at daglig leder av et helseforetak ikke kan være medlem av styret i det regionale helseforetaket som eier helseforetaket.
Legeforeningen mener imidlertid at det har utviklet seg en uheldig praksis, der enkeltpersoner innehar styreverv i flere helseforetak, og hvor styremedlemmer samtidig har direktørstillinger i andre sykehus. Slike dobbeltroller kan føre til uheldig maktkonsentrasjon og svekket tillit til styringsmodellen. Dette understøttes også av Sykehusutvalget, som peker på at kryssroller og flere styreverv kan svekke styrenes uavhengighet og evne til å fungere som selvstendige kontrollorganer.
Legeforeningen mener at behovet for relevant kompetanse kan dekkes uten å konsentrere styreverv hos et begrenset antall personer. Rekrutteringen til foretaksstyrene bør i større grad skje lokalt, for å sikre bedre lokalkunnskap, bredere medvirkning og økt forståelse for regionale behov og utfordringer.
Sykehusutvalget foreslo i denne sammenheng at det i foretaksmøtene fastsettes begrensninger på slike kryssroller. Blant annet anbefales det at personer i lederroller i regionale helseforetak, samt administrerende direktører i helseforetak, ikke samtidig bør inneha styreverv i helseforetak i andre regioner. Videre ble det foreslått at ansatte i regionale helseforetak ikke skal sitte i styrene i underliggende helseforetak.
Sykehusvalget understreker også betydningen av at styrene har tilstrekkelig helsefaglig kompetanse utover den som følger av ansatterepresentasjonen, samt bred samfunnskompetanse. I tillegg fremheves behovet for styremedlemmer med erfaring fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten, for å styrke samhandlingen mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene.
5. Felleseide helseforetak[3]
Det er opprettet en rekke felleseide helseforetak med formål om å bidra til bedre ressursutnyttelse, utvikling av spisskompetanse, samordning mellom helseregionene, likere oppgaveløsning og styrket nasjonalt samarbeid på sentrale områder. Slike felleseide foretak kan i utgangspunktet være en hensiktsmessig organisering når oppgaver krever nasjonal koordinering, standardisering eller særlig spesialisert kompetanse. De kan bidra til stordriftsfordeler, redusert dobbeltarbeid og mer ensartede løsninger på tvers av regionene.
Samtidig reiser denne organiseringen en rekke prinsipielle og praktiske problemstillinger. Felleseide helseforetak er virksomheter som ofte ligger på armlengdes avstand fra den daglige kliniske driften, og som ikke selv yter spesialisthelsetjenester direkte til pasientene. Likevel har de betydelig innflytelse over rammebetingelsene for tjenesten – enten det gjelder bygg, IKT, innkjøp, logistikk eller andre støttefunksjoner som i praksis former både arbeidshverdagen for ansatte og kvaliteten på pasienttilbudet.
Legeforeningen mener det i mange tilfeller kan være hensiktsmessig å samle slike oppgaver i felles enheter, men erfaringene viser at modellen også har klare svakheter. Særlig erfaringene med Sykehusbygg HF illustrerer utfordringer knyttet til åpenhet og medvirkning. Etter vårt syn fremstår flere av de felleseide foretakene som relativt lukkede organisasjoner, hvor beslutningsprosessene i liten grad involverer ansatte, fagmiljøer og tillitsvalgte fra sykehusene som berøres av beslutningene. Dette svekker både legitimiteten og kvaliteten i beslutningsgrunnlaget. Videre kan ansvarsforholdene bli uklare. Når oppgaver flyttes ut i felleseide foretak, kan det oppstå uklarhet om hvem som faktisk har beslutningsmyndighet, hvem som kan holdes ansvarlig, og hvordan helseforetakenes egne styrer og ledelser skal utøve reell kontroll. Dette kan gjøre styringslinjene mindre transparente og vanskeliggjøre demokratisk og administrativ etterprøvbarhet. Legeforeningen mener at man må utrede og evaluere de felleseide foretakenes rolle og funksjon.
Modell B: Hybridmodell med forvaltning på regionalt nivå og foretak på sykehusnivå.
I en tenkt hybridmodell vil regionene organiseres som statlige forvaltningsorganer, enten som regionale kontorer eller etater, med foretaksorganisering på sykehusnivå.
De regionale kontorene/etatene blir dermed en del av staten og underlagt departementets fulle instruksjonsmyndighet. Statsråden har det overordnede politiske og konstitusjonelle ansvaret for virksomheten, inkludert finansiering, organisering og strategisk styring. I forvaltningsorganer innebærer dette også at statsråden til enhver tid kan gripe inn i den løpende driften for å ivareta styringsbehov. Flere statlige virksomheter er organisert på denne måten, med et regionalt nivå, blant annet Bufetat, Statens vegvesen, politiet og NAV.
Selv med en slik modell, der større del av styringen ligger tettere på departementet, vil ikke mål- og resultatstyring falle bort. Mål- og resultatstyring er et overordnet prinsipp for styring i staten som gjelder uavhengig av organisasjonsform. En omorganisering kan endre styringslinjer, ansvar og graden av politisk innflytelse, men virksomhetene vil fortsatt få fastsatt mål, rapportere på resultater og bli fulgt opp gjennom styringsdialogen med departementet.
En generell beskrivelse av forvaltningsmodellen er at den legger til rette for en tettere kobling mellom faglige vurderinger og politiske prioriteringer. Departementet kan gi tydelige føringer for hvilke faglige- og styringsmessige mål som skal prioriteres. Dette kan også gjøre styringen mer krevende dersom de politiske ambisjonene er høyere enn det ressursene gir rom for. Dette er utfordringer som også oppstår i sektorer som er organisert som forvaltningsorganer, som blant annet politi, NAV og utdanningssektoren. Her settes det ofte ambisiøse mål for kvalitet, tilgjengelighet og resultater, samtidig som ressursene er begrensede. Dette kan skape spenninger mellom hva som forventes levert, og hva det faktisk er kapasitet til å gjennomføre.
Forvaltningsmodellen gir imidlertid sterkere politisk styring av investeringer. Staten kan prioritere prosjekter ut fra nasjonale mål uavhengig av den enkelte enhets økonomiske situasjon. Dette kan sikre at investeringer gjennomføres selv når driften er presset, og at samfunnsmessige hensyn, som beredskap, geografi og helhetlig kapasitetsplanlegging, får større vekt. Samtidig innebærer forvaltningsmodellen mindre fleksibilitet. Investeringer må gjennom politiske prosesser, noe som kan føre til lange beslutningslinjer, skiftende prioriteringer og risiko for politisering. Historisk har sykehus i forvaltningsmodellen ofte opplevd betydelig etterslep i vedlikehold og investeringer, nettopp fordi investeringer konkurrerer med andre formål i de budsjettprosessene.
I en modell der det regionale nivået organiseres som forvaltningsorganer, mens sykehusene fortsatt er organisert som helseforetak, vil styring og medvirkning få en todelt struktur. På regionalt nivå vil det som hovedregel ikke være egne styrer. Regionskontoret vil være direkte underlagt departementet, med en regional leder som står ansvarlig i linjen. Dette innebærer at departementet får en tydeligere og mer direkte styringslinje for overordnede prioriteringer, planlegging, funksjonsfordeling og ressursbruk i regionen. Medvirkning fra ansatte og tillitsvalgte vil her skje gjennom etablerte ordninger for partssamarbeid, drøftinger og høringsprosesser, men uten den formelle styrekanalen som finnes i dag.
I en forvaltningsmodell kan regionale råd spille en viktig rolle som arena for medvirkning og koordinering. Regionale råd og samarbeidsarenaer finnes i flere sektorer i staten, der ulike aktører møtes for å drøfte felles utfordringer. Felles for disse er at de er rådgivende organer med bred representasjon, som bidrar til dialog, samordning og forankring, men har ofte ikke formell beslutningsmyndighet.
Et slikt råd i en helseregion kan for eksempel bestå av representanter fra sykehus, kommuner, fastleger, ansatte, brukerorganisasjoner og eventuelt fylkeskommunen. Rådet kan gi innspill til prioriteringer, funksjonsfordeling, utvikling av tjenestetilbud og samhandling mellom nivåene, og dermed bidra til bedre forankring av beslutninger.
Samtidig vil et regionalt råd ikke kunne erstatte dagens styrer. Beslutningsmyndigheten vil fortsatt ligge i linjen, hos departementet og underliggende forvaltningsnivåer.
På sykehusnivå vil helseforetakene fortsatt ha egne styrer, med ansvar for drift, organisering og lokale prioriteringer. Ansatte og tillitsvalgte vil dermed fortsatt være representert i styrene, og ha en formalisert rolle i beslutningsprosesser på virksomhetsnivå.
Modell C: Forvaltning på begge nivåer (region og sykehus)
I en ren forvaltningsmodell vil både regionene og sykehusene være integrert i statsforvaltningen og organisert som forvaltningsorganer. Styringen skjer da i en sammenhengende linje fra departementet til underliggende nivåer, med direkte instruksjonsmyndighet.
Beslutningsmyndigheten ligger i linjen, der virksomhetslederne har ansvar for den daglige driften innenfor rammene og føringene som gis fra departementet. Dette innebærer tydeligere politisk styring og klarere ansvarslinjer, men også at styrene som selvstendige beslutningsorganer faller bort.
Selv om hovedregelen i forvaltningsmodellen er at virksomheter ikke har egne styrer, finnes det enkelte viktige unntak, som i universitets- og høyskolesektoren. Her er styret det øverste organet, og dette er begrunnet i behovet for å beskytte akademisk frihet og institusjonell autonomi. Et grunnleggende prinsipp er at staten ikke skal kunne instruere institusjonene i faglige spørsmål, som for eksempel valg av forskningsprosjekter, undervisningsinnhold eller faglige prioriteringer.
I en ren forvaltningsmodell vil beslutninger om økonomi, investeringer og organisering i større grad bli flyttet oppover i systemet, til departementet eller eventuelt underliggende enheter. Dette kan gi mindre fleksibilitet og mindre rom for lokale tilpasninger, og innebærer lavere grad av autonomi for sykehusene.
Samtidig kan en slik modell bidra til klarere styring og redusere uklarhet om ansvar og roller. Når sykehusene ikke har formell autonomi, vil det også være mindre forventning om at de skal håndtere saker som i realiteten ligger på politisk nivå. Dette kan styrke den demokratiske legitimiteten i beslutningene og bidra til at samfunnsmessige hensyn får større vekt.
En forvaltningsmodell kan også legge til rette for bedre nasjonal samordning og en styring som i større grad tar utgangspunkt i faglige prioriteringer og behov i befolkningen. Samtidig kan styringen oppleves som mer rigid og byråkratisk, og beslutningsprosessene kan bli mer tidkrevende og mindre tilpasset lokale forhold.
I en ren forvaltningsmodell vil sykehusansatte være statlig ansatte og omfattes av statsansatteloven og arbeidsmiljøloven. Staten, ved Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD), får arbeidsgiveransvaret og er part i tariffavtalene, som for Legeforeningen forhandles gjennom Akademikerne stat.
I dag finnes det ingen særavtaler for sykehus i staten, noe som innebærer behov for å fremforhandle nye avtaler. Det er usikkerhet knyttet til hvilke bestemmelser som vil videreføres fra de tariffavtalene Legeforeningen per i dag har inngått med Arbeidsgiverforeningen Spekter, samt til forhandlingsnivå og forholdet til sentrale avtaler i et mer hierarkisk system.
Forhandlingssystemet i staten skiller seg også fra Spekter: Her fastsettes en sentral økonomisk ramme i hovedtariffavtalene, før lokale forhandlinger fordeler midlene. Det er mindre tradisjon for særavtaler, og med likelydende avtaler og felles lønnsmasse kan det være uklart hvordan forhandlingene vil fungere i sykehusene.
Debatt på landsstyremøtet 2026
Valg av organisasjonsmodell for spesialisthelsetjenesten innebærer krevende avveininger mellom ulike forhold, som politisk styring, faglig autonomi, medvirkning og effektiv ressursbruk. Gjennomgangen viser at ingen av modellene alene løser utfordringene i dagens system, men at de adresserer ulike sider av problemene.
En vellykket reform må bestå av tiltak som gir størst mulig verdi for pasientene. Samtidig må den sikre at leger og annet helsepersonell ønsker å jobbe i helsetjenesten. Legeforeningen mener at en ny styringsmodell for sykehusene bør gi bedre balanse mellom fag, kjerneoppgaver, personell og økonomi. Den må også åpne for nødvendige investeringer, gi mer lokal styring og legge til rette for bedre samhandling, både mellom og innenfor tjenestenivåene.
Med utgangspunkt i beskrivelsen av de ulike modellforslagene, bes landsstyret ta stilling til Legeforeningens fremtidige politikk for styring og organisering av sykehusene, inkludert regionenes rolle, tilknytningsform og funksjon.
Vel møtt til debatt!
Med vennlig hilsen
Den norske legeforening etter fullmakt
Siri Skumlien
Generalsekretær
Marit Randsborg
avdelingsdirektør
Linda Markham
seniorrådgiver