Akademikerne
Sendt kun pr. e-post:
Nina.Sverdrup.Svendsen@akademikerne.no
Deres ref.: Vår ref.: 14/3657 Dato: 16.09.2014
Høring - endringer i arbeidsmiljøloven
Det vises til ovennevnte høring fra arbeids- og sosialdepartementet med høringsfrist 25. september d.å.
Legeforeningens sentralstyre drøftet saken 15. september og har kommet til at Legeforeningen vil stille seg bak Akademikernes høringsutkast. Legeforeningen legger således til grunn at det ikke bør foretas vesentlige materielle endringer etter at saken har vært drøftet i Akademikernes styre.
Legeforeningen vil særlig gi noen innspill på temaene midlertidig tilsetting, arbeidstid og aldersgrenser. For de andre temaene har Legeforeningen ikke ytterligere bemerkninger enn det som fremgår av Akademikernes høringsutkast, og tiltrer derfor Akademikernes vurderinger og konklusjoner for fullt ut på disse temaene.
1. Midlertidig tilsetting
Generelle vurderinger
Spørsmålet om midlertidige ansettelser er særlig aktuelt for Legeforeningen, da i overkant av 50% av alle sykehusleger er midlertidig ansatt. Realiteten er at 95% av leger i spesialisering i norske sykehus er midlertidig ansatt i en 8 til 10 års periode, og at leger i gjennomsnitt er 42 år før de får sin første faste jobb. I tillegg ser vi økt bruk av midlertidighet etter fylte 42 år.
Legeforeningen er opptatt av at omfanget av midlertidighet i sykehus må reduseres. Situasjonen med så mange midlertidige ansatte fører til en rekke alvorlige, negative konsekvenser for den enkelte lege, for pasienttilbudet og for samfunnet. Det medfører blant annet diskriminering av gravide leger og utrygghet for å melde fra om avvik i pasientbehandling.
For 15-20 år siden var det i den såkalte stillingsstrukturavtalen avtalt at leger i spesialisering skulle ansettes i 4, 5 eller 6 års stillinger. Praksis innebar imidlertid at legen fikk vikariater de første årene etter autorisasjon, og at 4, 5 eller 6 års stillinger ble gitt mot slutten av spesialiseringsløpet. Legene satt i disse stillingene også etter spesialistgodkjenningen, og det skapte en mye bedre forutsigbarhet før legene søkte og ble ansatt i en fast overlegestilling. I dag er praksis endret. Leger får i økende grad ansettelsesforhold frem til ferdig spesialist. Forutsigbarheten er dermed ikke den samme.
Det er også en utbredt bruk av vikariater i sykehus – lovlige og ulovlige. Legeforeningen serstadig eksempler på at leger i en årrekke har vært ansatt i mange etterfølgende korte (1, 3 og 6 måneder) vikariater. Dette er en belastning for den enkelte ansatte og gir i tillegg uheldige ringvirkninger på arbeidsplassen og i pasientbehandlingen.
Praktisering av arbeidstidsordningen (se punkt 2) må også ses i lys av at halvparten av legene er midlertidig ansatt. Midlertidigheten medfører at enkeltleger ikke klarer å stå i mot det presset som etableres på arbeidstid.
Spørsmålet om rekkevidden av arbeidsmiljølovens § 14-9 første ledd § c – «praksisarbeid» -er nylig behandlet i Høyesterett. (Rt 2013 1392 «LIS-dommen»). Høyesterett kom til at leger i spesialisering utfører «praksisarbeid», og at dagens ordning med midlertidig ansettelse er lovlig. Legeforeningen er som kjent uenig i premissene for resultatet, da leger i spesialisering aldri har vært ansett for å være praksisarbeidere i arbeidsmiljølovens forstand. Det er derfor få leger som kjenner seg igjen i resultatet, og dommen har skapt misnøye i sykehusene. At selv leger som har arbeidet 10 år etter medisinsk embetseksamen anses som praksisarbeidere strider mot både legers og andres oppfatning av hva som assosieres med denne kategorien arbeid. Dommen tolker «praksisarbeid» svært vidt. Det kreves ikke at utdannelseselementet utgjør en overveiende og nødvendig del av stillingens arbeidsområde. Høyesterett gir heller ingen begrensning i hvor mange år arbeidstakere kan gå midlertidig ansatt i slikt «praksisarbeid». Legeforeningen mener at denne fortolkningen undergraver hovedregelen i loven om fast ansettelse. I teorien vil enhver nyutdannet arbeidstaker med akademisk bakgrunn kunne anses som praksisarbeider, så lenge vedkommende praktiserer sine teoretiske kunnskaper og det er et visst utdanningselement i stillingen.
Legeforeningen mener at Høyesterettsdommen går langt utover det lovgiver har ment. Lovgiver bør derfor presisere innholdet i lovens unntak slik at lovens hovedregel om fast tilsetting opprettholdes. Arbeidsmiljøloven bør derfor prinsipalt endres.
Subsidiært – dersom leger i spesialisering likevel skal anses å være praksisarbeidere – børsåkalt praksisarbeid innlemmes i fireårsregelen, slik at det blir en klar grense for hvor lenge en lege totalt sett kan gå i midlertidige stillinger. Denne grensen bør også etter Legeforeningens mening nedjusteres, se nedenfor i dette punkt. Det er derfor viktig for Legeforeningen at man får til en akseptabel «pakkeløsning», hvor man åpner opp for noen kortvarige midlertidige ansettelser, men strammer inn på de langvarige. Dette mener Legeforeningen at Akademikerne har fått godt frem i sitt utkast til høringssvar, og det er viktig at dette tydelig bringes videre inn til departementet.
Vurderinger av departementets enkelte forslag
Om det enkelte forslag har vi følgende bemerkninger:
Forslaget om innføring av en generell adgang til midlertidig ansettelse
Legeforeningen støtter en tilnærming som innledningsvis understreker at man er prinsipielt imot at omfanget av midlertidige stillinger øker, og dermed skeptisk til utvidelse av adgangen til midlertidige tilsettinger. Det er også viktig å understreke at målsettingen må være at man ikke samlet sett får flere midlertidige ansettelser enn i dag. Legeforeningen erkjenner likevel at det er realistisk å forvente at forslaget kommer til å bli gjennomført. Derfor ønsker vi å benytte muligheten til å påvirke politisk slik at det samlet sett oppnås gode løsninger, blant annet for Legeforeningens mange medlemmer som i dag er praksisarbeidere uten fast stilling. En slik «totalpakkeløsning» samsvarer også med Legeforeningens vedtatte policydokument 3/2014, hvor sentralstyret uttaler: «Et fleksibelt arbeidsliv med flere kortvarige midlertidigeansettelser, kan gjennomføres hvis det settes grenser for langvarig midlertidighet".
Tiltak for å begrense langvarig bruk av midlertidige ansettelser
Dersom en generell adgang til midlertidige stillinger skal innføres, bør denne ha en begrenset lengde, både av hensyn til arbeidstaker og arbeidsgiver. En lengde på 12 måneder synes etter Legeforeningens vurdering passende. Utvidelse av adgangen til å ansette midlertidig må imidlertid ses i sammenheng med lengden på fireårsregelen, se nedenfor.
Når det gjelder valget mellom en skjønnsmessig begrensning (alternativ 1 i departementets forslag) eller en mer konkret avgrensning med karantenetid etter 12 måneders midlertidig stilling (alternativ 2 i departementets forslag), mener Legeforeningen at alternativ 2 er den beste løsningen. Flere av våre underforeninger etterlyser også tydelige begrensninger i sine høringssvar. Alternativ 1 vil utvilsomt undergrave stillingsvernet i betydelig grad samt skape rom for uklarheter og tvister. Karantenevarianten vil derimot være enklere å forholde seg til og praktisere.
Legeforeningen er, særlig av hensyn til arbeidstaker, opptatt av å sette en absolutt yttergrense for hvor lenge en arbeidstaker kan gå i midlertidig stilling på generelt grunnlag. Vi støtter derfor en bestemmelse som medfører at der virksomheten har ansatt samme arbeidstaker på generelt grunnlag i 24 måneder i løpet av en 36 måneders periode, uansett skal tilbys fast stilling. Dette vil på en god måte ivareta arbeidstakers vern, og Akademikernes forslag støttes derfor.
Forslaget om å inkludere generell midlertidig ansettelse og praksisarbeid i fireårsregelen Legeforeningen mener som nevnt ovenfor at det mest strategiske vil være å innrette høringssvaret slik at det muliggjør en styrking av rettighetene til de mange midlertidige ansatte blant våre medlemmer, leger i spesialisering - praksisarbeiderne. Dersom Akademikerne stiller seg åpne for endringer som mest sannsynlig vil bli innført av regjeringen uansett, bør vi benytte de muligheter som etter sekretariatets vurdering ligger i høringen. Legeforeningen mener derfor at både arbeidstakere i en generell midlertidig ansettelse og praksisarbeidere bør inkorporeres i fireårsregelen.
Vurdering av om fireårsregelen bør kortes ned
Legeforeningen har drøftet hvorvidt det er større mulighet for å få inkludert praksisarbeid hvis Akademikerne lander på en treårs-regel, men dette fremstår som usikkert per i dag. Legeforeningen vil anbefale at Akademikerne anbefaler som et utgangspunkt en toårs-regel. Dette er det som totalt sett best ivaretar arbeidstakeren. Akademikerne går for en treårsregel i sitt utkast, men dette inkluderer praksisarbeid. Legeforeningen har i en årrekke hevdet at midlertidige ansettelsesforhold er en stor utfordring for arbeidsmiljøforhold, likestilling og trygghet i arbeidssituasjonen. Dette taler for at Akademikerne bør anbefale en kortest mulig adgang til midlertidig ansettelse. Legeforeningen anbefaler imidlertid at Akademikerne går for en tre års regel dersom dette er det som skal til for å innlemme praksisarbeid i regelen.
2. Arbeidstid
Generelle vurderinger
Arbeidstid er et sammensatt og komplisert tema, hvor ulike hensyn står mot hverandre, og hvor det er vanskelig å overskue konsekvensene av endringer for den enkelte fullt ut. For å sikre et godt arbeidsliv er det viktig å balansere behovet for vern av arbeidstaker opp mot ulike aktørers behov for endringer i arbeidstidsbestemmelsene. Akademikergruppers utvikling av lønns- og arbeidsvilkår vil best skje best gjennom ordninger med gjensidig fleksibilitet, herunder tilpassede arbeidstidsordninger av en annen karakter enn det arbeidsmiljøloven legger til grunn. I så måte er det positivt at det tas initiativ til endringer i arbeidsmiljøloven, men det er grunn til å påpeke at de foreslåtte endringene i all hovedsak ikke treffer lovgivers tidligere uttalte formål om å gi partene større innflytelse.
Når det foreslås endringer i arbeidsmiljølovens regler om arbeidstid, så kan dette gjøre på flere måter. Forslaget gir både økt styringsrett for arbeidsgiver, det gir økt dispensasjonsadgang for Arbeidstilsynet, og det åpner for økt avtaleadgang for partene. Legeforeningen vil ikke støtte forslagene som øker styringsretten for arbeidsgiver eller øker muligheten for Arbeidstilsynet til å dispensere fra reglene. Legeforeningen støtter imidlertid forslag om ordninger som gir mer avtalebasert fleksibilitet innenfor rammene av et godt vern.
Arbeidspresset i sykehus har økt dramatisk over flere år med høyere aktivitet og flere behandlingsmetoder. Pasientene som behandles er sykere enn tidligere, men liggetiden er redusert. Det har vært gjennomført effektiviseringstiltak i sykehus uten at tilretteleggingen for legevirksomheten er styrket. Helseforetakene styres med stor oppmerksomhet på hvordan kostnadene i sykehusavdelingene kan kuttes, og med mindre fokus på hvilken effekt det har for pasienttilbudet og for ansattes arbeidssituasjon. Mange steder er bemanningen for lav utfra de oppgavene som skal utføres. Det investeres stadig mindre i arbeid med kvalitet, fagutvikling og utdanning, selv om helseforetakene er ansvarlig for utdanningstilbudet. Norge importerer mer enn 20 % av legespesialistene fra andre land.
Legeforeningens arbeidstidskartlegging blant sykehusleger fra 2014 viser at arbeidsgiver har dårlig oversikt over den reelle arbeidstiden i helseforetakene. Flere forhold tyder på at de tjenesteplanene som benyttes heller ikke dekker faktisk arbeidet tid. Til tross for at det forventes at legene arbeider langt utover arbeidsmiljølovens grenser, har mange liten innflytelse på hvordan arbeidstiden innrettes. Legeforeningen registrerer også at praktisering av avtaler i sykehus endres ensidig uten at dette gjøres mellom partene i tariffavtalen. Legene jobber langt utover de timene som gir vern etter arbeidsmiljøloven. I realiteten har helseforetakene gjennom sin praksis opphevet mye av lovens vern for leger, og lagt opp til at Legeforeningen må kreve endring av avtalen og praksis. Det er derfor svært betenkelig at regjeringen foreslår endringer i arbeidsmiljøloven som samlet sett kan få som resultat en ytterligere forverring av arbeidsvilkårene.
Praktisering av arbeidstidsordningen må også ses i lys av at halvparten av legene er midlertidig ansatte. Midlertidigheten medfører at enkeltleger ikke klarer å stå i mot det presset som etableres knyttet til arbeidstid. Det har medført utrygghet og i verste fall fryktkultur, brudd på likestillingsloven og arbeidsmiljøloven. Det medfører også frykt for å melde om avvik i pasientbehandlingen. I sykehus er det nær sammenheng mellom press på arbeidstidsordninger og eventuelle konsekvenser for pasientbehandlingen.
Legeforeningen har tidligere tatt til orde for at det bør initieres mer forskning på konsekvenser av arbeidstid, herunder for kunnskapsarbeidere. Vi har påpekt at selv om samfunnet begynner å få en del forskning vedrørende konsekvenser av arbeidstid, så er det fortsatt behov for orskningsmessig innsats på dette feltet, særlig når det gjelder forholdet mellom arbeidstid og helse for kunnskapsarbeidere.
Legeforeningen mener at Akademikernes høringsuttalelse om arbeidstid ivaretar hensynene nevnt overfor. Vi vil derfor gi vår tilslutning til høringsuttalelsen.
Vurderinger av departementets enkelte forslag
Om det enkelte forslag har vi følgende bemerkninger:
Forslaget om å øke grensen for daglig arbeidstid ved gjennomsnittsberegning
Forslaget om å øke grensen for daglig arbeidstid ved gjennomsnittsberegning, innebærer at grensen for den daglige arbeidstid økes. Akademikerne er positive til større fleksibilitet når det gjelder gjennomsnittsberegning av arbeidstiden, og mener dette kan oppleves som et gode for mange arbeidstakere som ikke er i en sterk forhandlingsposisjon. Etter Legeforeningens vurdering er det imidlertid noen farer ved dette. Disse farene har imidlertid Akademikerne tatt høyde for i sitt høringsutkast. Særlig situasjonen i sykehus viser at midlertidige ansatte ikke har reell avtalefrihet. Mange midlertidig ansatte leger oppgir at de opplever press fra arbeidsgiver til å arbeide utover gjeldende arbeidstidsordninger. En viktig begrensning Akademikerne foreslår i sitt høringssvar er derfor at individuelle avtaler om gjennomsnittsberegning forutsetter at arbeidstaker er fast ansatt. For midlertidig ansatte må adgangen til å avtale gjennomsnittsberegning ivaretas av tillitsvalgte. Legeforeningen støtter dette fullt ut. Legeforeningen mener denne forutsetningen må klargjøres i loven.
Forslaget om å utvide Arbeidstilsynets myndighet/kompetanse
Når det gjelder de tre ulike forslagene som departementet fremmer for å øke Arbeidstilsynets myndighet, er Akademikerne skeptiske til alle alternativene. Årsaken til dette er åpenbart at det i realiteten vil gi arbeidslivets parter mindre innflytelse, uten at det virker velbegrunnet hvorfor en slik endring er ønskelig. Sekretariatet har forståelse for arbeidsgivers behov for større fleksibilitet i organiseringen av arbeidstiden, men mener dette bør baseres på avtaler. Sentrale parter har en viktig bransjekunnskap og kan derfor bedre ivareta arbeidstakerne når det gjelder behov for vern mot uforsvarlige arbeidstidsordninger. Legeforeningen støtter Akademikerne når de går i mot at Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang økes. Legeforeningen er særlig bekymret for at de foreslåtte endringene vil gi Arbeidstilsynet redusert troverdighet i tilsynsrollen.
Forslaget til endringer i reglene om overtid i arbeidsmiljøloven § 10-6
Departementet foreslår å øke adgangen til overtidsarbeid. Akademikerne understreker at den ønskede fleksibiliteten i forslaget kan ivaretas ved endringene i lokal avtale med tillitsvalgt i virksomhet bundet av tariffavtale. Sekretariatet er enig med Akademikerne at forslaget ikke er begrunnet godt nok, verken for så vidt gjelder økt styringsrett for arbeidsgiver eller økt dispensasjonsadgang for Arbeidstilsynet. Det er viktig å være klar over at forslaget de facto innebærer at arbeidsgiver kan innføre 7 dagers uke ved behov eller pålegge en arbeidstid på 55 timer pr uke i to påfølgende uker. Legeforeningen kan ikke støtte et slikt forslag, og er tilfreds med at Akademikerne ser de samme betenkeligheter.
Utvidelse av muligheter for å jobbe søn- og helgedagsarbeid
Akademikerne har spilt inn at det bør være større adgang til avtalebasert fleksibilitet i plasseringen av når på dagen og når i uken arbeidet kan utføres. Det bør åpnes for større frihet til avtalt og selvvalgt arbeid på kveldstid og i helgene, basert på gjensidig fleksibilitet og den enkelte arbeidstakers ønsker og forutsetninger. Akademikerne mener forslaget gir arbeidsgiver for stor grad av styringsrett, og at de samme hensyn som forslaget bygger på kan ivaretas i avtale mellom partene, enten ved tillitsvalgt eller individuelt. Dette er i tråd med Legeforeningens policy om arbeidstid.
Beredskapsvakt
Legeforeningen går i mot endringer i beregningsfaktoren for beredskapsvakt fra 1:5 til 1:8. Det er ingen gode argumenter for en slik endring. Legeforeningen opplever utfordringer med reglene om beregning av arbeidstid til stede på arbeidsstedet. Til tross for at det EFdomstolen i en rekke saker (SIMAP, Jaeger og Dellas) har avgjort at all arbeidstid til stede på arbeidsplassen skal beregnes fullt ut, eksisterer det ordninger i sykehus der kun hver tredje time teller som arbeidstid. Vi ber om at departementet klargjør at arbeidsmiljøloven skal forstås slik at arbeidstid tilstede på arbeidsplassen skal regnes fullt ut som arbeidstid. Dette kan klargjøres i forarbeidene eller i lovteksten.
Tilstedevakt
Spekter og Legeforeningen har en uenighet hvordan tilstedevakt skal beregnes. Legeforeningen antar at det er hensiktsmessig å bringe inn dette temaet i høringen, selv om det ikke er gjort til eget tema. Det vil med andre ord være aktuelt å be om at departementet klargjør at arbeidsmiljøloven skal forstås slik at arbeidstid tilstede på arbeidsplassen skal regnes fullt ut som arbeidstid. Dette kan klargjøres i forarbeidene eller i lovteksten.
3. Aldersgrenser
Generelle vurderinger
Legeforeningen støtter regjeringens politiske målsetting om at arbeidstaker skal gis anledning til å stå lenger i arbeidslivet. Spørsmålet er hvordan dette skal praktisk innrettes, herunder om det skal være fastsatt en øvre aldersgrense.
Vurderinger av departementets enkelte forslag
Legeforeningen støtter den overordnede målsettingen om å legge til rette for at eldre skal kunne stå lenger i arbeidslivet. De siste ti-årenes markante økning i levealder og den generelle bedring av befolkningens helsetilstand tilsier at arbeidstakere bør gis anledning til å jobbe lenger. Da lovens 70 års grense ble innført i 1972, var de demografiske forutsetningene helt annerledes. Dette innebærer at de gjeldende aldersgrenser i dagens lovverk bør endres. Det er også et viktig poeng at arbeidsmiljølovens aldersgrenser i større grad harmoniseres med reglene i den nye folketrygdloven som ble innført i 2011 og som ga arbeidstakere rett til å tjene opp pensjon til fylte 75 år.
Aldersgrensene i arbeidsmiljøloven er i dag ikke upraktiske for leger. Leger ønskes i større grad enn de fleste andre yrkesgrupper å jobbe også etter fylte 70.
Det mest radikale standpunktet vil være å gjøre å fjerne kravet om en øvre aldersgrense. I likhet med departementet mener imidlertid Legeforeningen at en slik løsning vil kan slå uheldig ut for noen eldre arbeidstakere. Uten en øvre aldersgrense vil det kunne innebære at arbeidsgiver i større grad vil ta skritt for å avslutte arbeidsforholdet med den begrunnelse at arbeidstakeren ikke lenger fungerer tilfredsstillende. Dette vil for mange føre til en uverdig avgang fra arbeidslivet. Videre vil det kunne føre til press på fremtidige pensjonsordninger. Legeforeningen anbefaler derfor at aldersgrensen bør heves, og da til 72 år.
Legeforeningen mener videre at adgangen til å ha bedriftsinterne aldersgrenser ikke bør fjernes, men vi støtter at det bør settes tydeligere begrensninger for når denne muligheten kan benyttes. Vi anser det særlig for viktig at adgangen til bedriftsinterne aldersgrenser knyttes til inngåtte tariffavtaler. På denne måten blir ordningen forankret i arbeidstakernes interesser og det legges samtidig til rette for den nødvendige fleksibilitet innenfor ulike bransjer. Vi tror også at inngåelse av tariffavtaler vil medføre at konflikter forebygges.
Med hilsen
Den norske legeforening
Geir Riise
Generalsekretær
Frode Solberg
Kst. avdelingsdirektør
Dokumentet er godkjent elektronisk